Double dissolution

La double dissolution est une procédure autorisée par la Constitution australienne pour résoudre les blocages au sein du Parlement bicaméral d'Australie entre la Chambre des représentants ( chambre basse ) et le Sénat ( chambre haute ). La double dissolution est la seule circonstance dans laquelle l'ensemble du Sénat peut être dissous.

Similaires au Congrès des États-Unis , mais contrairement au Parlement britannique , les deux chambres parlementaires australiennes ont généralement un pouvoir législatif presque égal (le Sénat peut rejeter d'emblée mais ne peut pas modifier les projets de loi de crédits, qui doivent être présentés par la Chambre des représentants). Les gouvernements, qui sont formés à la Chambre des représentants, peuvent être contrariés par un Sénat déterminé à rejeter leur législation.

Si les conditions (appelées « déclencheur ») sont remplies, le Premier ministre peut conseiller au gouverneur général de dissoudre les deux chambres du Parlement et de convoquer des élections générales. Si, après les élections, la loi qui a déclenché la double dissolution n’est toujours pas adoptée par les deux chambres, une séance conjointe des deux chambres du Parlement peut être convoquée pour voter sur la loi. Si la loi est adoptée par la séance conjointe, elle est réputée avoir été adoptée à la fois par la Chambre des représentants et par le Sénat. La séance conjointe de 1974 reste le seul événement de l’histoire fédérale australienne.

Historiquement, une élection à double dissolution a été convoquée à la place d’une élection anticipée, le projet de loi déclencheur formel ne jouant pas de rôle significatif pendant la campagne électorale suivante.

La constitution de l’État d’Australie du Sud contient également des dispositions similaires de double dissolution .

L’ article 57 de la Constitution dispose notamment :

Si la Chambre des représentants vote un projet de loi et que le Sénat le rejette ou ne l'adopte pas, ou l'adopte avec des amendements que la Chambre des représentants ne veut pas accepter, et si après un intervalle de trois mois la Chambre des représentants, au cours de la même session ou de la session suivante, vote à nouveau le projet de loi avec ou sans les amendements qui ont été apportés, suggérés ou acceptés par le Sénat, et que le Sénat le rejette ou ne l'adopte pas, ou l'adopte avec des amendements que la Chambre des représentants ne veut pas accepter, le gouverneur général peut dissoudre simultanément le Sénat et la Chambre des représentants. Mais cette dissolution ne peut avoir lieu dans les six mois précédant la date d'expiration du mandat de la Chambre des représentants.

L'article 57 prévoit également qu'après les élections, si le Sénat rejette une troisième fois le ou les projets de loi ayant fait l'objet de la double dissolution, le gouverneur général peut convoquer une séance conjointe des deux chambres pour examiner le ou les projets de loi, y compris les amendements qui ont été proposés précédemment par l'une ou l'autre chambre, ou tout nouvel amendement. Si un projet de loi est adopté par une majorité absolue de tous les membres de la séance conjointe, il est traité comme s'il avait été adopté séparément par les deux chambres et est présenté à la sanction royale. La seule fois où cette procédure a été invoquée, c'était lors de la séance conjointe de 1974 .

La disposition de double dissolution entre en jeu si le Sénat et la Chambre ne parviennent pas à s'entendre à deux reprises sur un texte de loi (appelé « projet de loi » dans l'article 57 et communément appelé « élément déclencheur »). Lorsqu'un ou plusieurs de ces éléments déclencheurs existent, le gouverneur général peut dissoudre à la fois la Chambre et le Sénat – conformément à l'article 57 de la Constitution – et émettre des brefs pour une élection au cours de laquelle tous les sièges du Parlement sont contestés.

Les conditions prévues par l’article 57 de la Constitution sont les suivantes :

• Le projet de loi déclencheur a été élaboré à la Chambre des représentants.
• Trois mois se sont écoulés entre les deux rejets du projet de loi par le Sénat (« rejet » dans ce contexte peut s'étendre au refus du Sénat d'adopter le projet de loi, ou à son adoption par le Sénat avec des amendements que la Chambre des représentants n'acceptera pas).
• Le deuxième rejet a eu lieu au cours de la même séance que le premier, ou de la séance suivante, mais pas plus tard.

Il n’existe pas de disposition similaire pour résoudre les blocages concernant les projets de loi provenant du Sénat et bloqués à la Chambre des représentants.

Bien que la Constitution fasse référence aux actions possibles du gouverneur général, on a longtemps présumé que la convention exigeait que le gouverneur général agisse uniquement sur l'avis du Premier ministre et du Cabinet . Cependant, comme l'a démontré la crise constitutionnelle de 1975 , le gouverneur général n'est pas obligé de suivre l'avis du Premier ministre. Dans ces cas, il doit être personnellement convaincu que les conditions spécifiées dans la Constitution s'appliquent et il a le droit de demander des informations ou des conseils supplémentaires avant de prendre une décision.

Comme l'a observé le juge en chef de la Haute Cour Barwick dans une décision unanime dans l'affaire Cormack c. Cope (affaire des séances conjointes) (1974) (c'est nous qui soulignons) :

8. Français Lorsque les deux Chambres sont en désaccord jusqu'à présent, le projet de loi adopté par la Chambre des représentants ayant été rejeté deux fois par le Sénat (dans l'ensemble des présents motifs j'inclurai dans le mot "rejeter" ou "rejet" le non-adoption ou l'adoption avec des amendements inacceptables pour la Chambre des représentants), un délai approprié s'étant écoulé entre le premier rejet et son deuxième passage par la Chambre des représentants, le gouverneur général est habilité à dissoudre les deux Chambres en même temps. Le pouvoir conféré par l'article 5 de la Constitution n'est que le pouvoir de dissoudre la Chambre des représentants. La dissolution du Sénat ne peut être effectuée que par une action conformément à l'article 57. Le fondement de ce pouvoir de dissoudre le Sénat en même temps que la Chambre des représentants est décrit au premier paragraphe de l'article 57. Il semble avoir été pensé que, lorsqu'il exerce ce pouvoir, le gouverneur général dissout les deux Chambres à l'égard ou en relation avec un projet de loi spécifique qui a ainsi été rejeté deux fois par le Sénat conformément à la prescription du premier paragraphe de l'article. 57. Mais il s'agit là, à mon avis, d'une erreur fondamentale. S'il est vrai qu'il faut en fait que le Sénat ait rejeté un projet de loi avant que le gouverneur général puisse légalement dissoudre les deux chambres, il ne dissout pas les chambres en relation ou au sujet d'une loi particulière. Il dissout simplement les chambres . (à la p. 450)
9. Le gouverneur général fait connaître son acte de dissolution par proclamation. Il semble qu'une telle proclamation contienne habituellement un exposé selon lequel un projet de loi particulier, ou en l'occurrence des projets de loi particuliers, a ou ont été rejetés comme l'exige l'art. 57. Mais, à mon avis, un tel exposé faisant référence à un projet de loi particulier est tout à fait inutile. En fait, il peut être susceptible d'induire en erreur. En premier lieu, il n'appartient pas au gouverneur général de décider si l'occasion d'exercer le pouvoir de double dissolution s'est présentée ou non. À mon avis, seule la Cour peut décider de ce fait s'il est contesté. Mais bien entendu, le gouverneur général doit décider lui-même si l'occasion s'est présentée pour lui d'exercer son pouvoir de double dissolution et il peut déclarer que c'est le cas. Mais ce qu'il décide pour lui-même n'a aucune force obligatoire. Déclarer qu'un projet de loi particulier ou des projets de loi particuliers ont ou ont en fait satisfait aux prescriptions de l'art. 57 peut donner l'impression que le gouverneur général décide de cette question de fait. Deuxièmement, un tel considérant tend à étayer ce que je considère comme l'idée fausse selon laquelle la dissolution concerne ou est liée à un projet de loi ou à des projets de loi précis. (à la p. 450)

Il y a eu sept doubles dissolutions : en 1914 , 1951 , 1974 , 1975 , 1983 , 1987 et 2016. Cependant, une séance conjointe à la suite d'une double dissolution en vertu de l'article 57 n'a eu lieu qu'une seule fois, en 1974.

• En 1914, le Parti libéral du Commonwealth de Joseph Cook a cherché à abolir l'emploi préférentiel pour les membres des syndicats dans la fonction publique, ce qui a entraîné une double dissolution le 30 juillet 1914. Lors des élections du 5 septembre 1914 , le gouvernement a été défait par l'opposition, le Parti travailliste australien d' Andrew Fisher , et le projet de loi n'a pas été retenu.
• En 1951, le gouvernement de coalition formé par les libéraux et le parti rural de Robert Menzies a cherché à annuler le projet de nationalisation des banques mis en place par le gouvernement travailliste australien dirigé par Ben Chifley . L'abrogation a été contestée par le parti travailliste au Sénat. Le Parlement a été dissous le 19 mars 1951. Lors des élections du 28 avril 1951 , le gouvernement a été réélu avec une majorité réduite à la chambre basse, mais avec désormais une majorité au Sénat. Le projet de loi sur la Commonwealth Bank a été présenté à nouveau au Parlement le 26 juin 1951 et a été adopté par les deux chambres.
• En 1974, le gouvernement travailliste de Gough Whitlam fut incapable de faire passer un grand nombre de projets de loi devant un Sénat hostile. Le gouvernement avait annoncé une élection partielle du Sénat, mais à la suite de l' affaire Gair , Whitlam décida d'appeler à une double dissolution le 11 avril 1974, citant six projets de loi comme déclencheurs. Les projets de loi comprenaient la représentation des territoires et la création de Medibank . Lors des élections du 18 mai 1974 , le gouvernement fut reconduit, mais toujours sans majorité au Sénat. Le mandat de Sir Paul Hasluck en tant que gouverneur général prit fin le 11 juillet et le nouveau gouverneur général Sir John Kerr prit ses fonctions. Les projets de loi déclencheurs furent réintroduits et à nouveau rejetés par le Sénat et le 30 juillet Kerr approuva la demande de Whitlam pour une séance commune . Les partis de la coalition demandèrent à la Haute Cour le 1er août d'empêcher la séance commune. L'un des motifs invoqués était que les ordonnances de dissolution n'indiquaient pas quelles « lois proposées » étaient l'objet de la dissolution et qu'un seul projet de loi pouvait être traité lors d'une séance conjointe. La Cour a rendu une décision unanime le 5 août 1974 et a statué que la séance était constitutionnellement valide, que la séance conjointe pouvait traiter n'importe quel nombre de projets de loi déclencheurs et que, si les circonstances énoncées à l'article 57 étaient remplies, le gouverneur général n'avait pas besoin de spécifier quelles « lois proposées » devaient faire l'objet d'une future séance conjointe. La séance conjointe a eu lieu les 6 et 7 août 1974 et a adopté les 6 projets de loi déclencheurs. Treize mois plus tard, quatre États ont contesté la validité de diverses lois adoptées lors de la séance conjointe. La Haute Cour a confirmé la validité de la loi de 1973 sur la représentation des territoires au Sénat , de la loi électorale du Commonwealth (n° 2) de 1973 et de la loi de 1973 sur la représentation La loi de 1973 sur l'Autorité pétrolière et minière a été contestée au motif qu'il n'y avait pas eu l'intervalle de trois mois requis entre le premier et le deuxième rejet de cette loi par le Sénat. La Haute Cour a jugé que la loi n'était pas éligible au processus de double dissolution, car le Sénat n'avait pas eu suffisamment de temps pour « ne pas l'adopter ».
• En 1975, le gouvernement Whitlam fut de nouveau contrarié par un Sénat hostile. Le gouvernement avait accumulé un total de 21 projets de loi de financement, n'avait pas demandé une double dissolution. Cependant, le gouvernement Whitlam fut incapable de faire passer les projets de loi de crédits par le Sénat hostile, ce qui conduisit à la crise constitutionnelle australienne de 1975. Le 11 novembre 1975, pour tenter de sortir de l'impasse, Whitlam avait l'intention de convoquer des élections sénatoriales partielles, mais fut démis de ses fonctions par le gouverneur général, Sir John Kerr , qui nomma alors Malcolm Fraser , le chef de la coalition d'opposition libérale-rurale, Premier ministre intérimaire. Le gouvernement minoritaire Fraser fit immédiatement passer les projets de loi de financement par le Sénat avant de perdre une motion de censure à la Chambre des représentants. Kerr dissout ensuite les deux chambres du Parlement sur les conseils du nouveau Premier ministre en invoquant les projets de loi de financement, même si Fraser s'y était opposé. Fraser resta Premier ministre intérimaire pendant la campagne électorale. Lors des élections du 13 décembre 1975, le gouvernement Fraser a été élu avec une majorité dans les deux chambres et les projets de loi déclencheurs n'ont pas été présentés après les élections.
• Le 3 février 1983, Malcolm Fraser a appelé à une double dissolution, invoquant 13 projets de loi. Lorsque Fraser a appelé aux élections, il s'attendait à avoir Bill Hayden comme premier ministre alternatif. Mais à l'insu de Fraser, le Parti travailliste avait changé de direction, passant de Hayden à Bob Hawke plus tôt dans la matinée. Le gouvernement de coalition de Fraser a été défait par l'opposition travailliste dirigée par Hawke lors des élections du 5 mars 1983 , et les projets de loi sont devenus caducs. Fraser est le seul Premier ministre à avoir conseillé deux doubles dissolutions (1975 et 1983).
• Le 5 juin 1987, Bob Hawke appelle à une double dissolution après le rejet du projet de loi Australia Card 1986. Le gouvernement est reconduit aux élections du 11 juillet 1987 , mais toujours sans majorité au Sénat. Le projet de loi est réintroduit en septembre 1987, et un vote au Sénat est prévu pour le 7 octobre. Un fonctionnaire à la retraite, Ewart Smith , déclare que le projet de loi Australia Card est inapplicable car la date de mise en œuvre aurait dû faire l'objet d'un règlement, ce qui aurait nécessité l'accord du seul Sénat, qui est hostile à la législation. Même si le projet de loi avait été adopté par le Parlement lors d'une séance conjointe, l'opposition aurait toujours pu empêcher sa mise en œuvre tant qu'elle détenait la majorité au Sénat. Dans ces circonstances, Hawke décide d'abandonner le projet de loi. Sir Ninian Stephen est le seul gouverneur général à avoir approuvé deux doubles dissolutions (1983 et 1987).
• Le 8 mai 2016, Malcolm Turnbull a convoqué une élection à double dissolution pour le 2 juillet 2016, citant trois des quatre projets de loi déclencheurs disponibles. Les projets de loi déclencheurs ont été réintroduits au Parlement après les élections et tous ont été adoptés avec des amendements.

Le tableau suivant résume les détails pertinents :

Une double dissolution affecte le résultat des élections aux chambres du Parlement utilisant la représentation proportionnelle sur plusieurs élections, comme le système de vote proportionnel pour le Sénat où chaque État élit normalement seulement la moitié de sa délégation sénatoriale, mais après une double dissolution, chaque État élit toute sa délégation sénatoriale. Le résultat est affecté de deux manières :

1. le quota pour un siège est plus bas, ce qui permet aux petits partis de gagner plus facilement des sièges ; et
2. Il faut attribuer aux sénateurs des sièges à long terme et à court terme.

Aucune de ces questions ne se pose en ce qui concerne les deux territoires représentés au Sénat, puisque chacun élit ses deux sénateurs pour un mandat prenant fin à la dissolution de la Chambre des représentants.

Dans le système de représentation proportionnelle, plus il y a de sièges, plus il est facile pour les petits partis d'en remporter. Une double dissolution augmente le nombre de sièges disponibles car tous les sièges sont disputés lors de la même élection. Les calculs suivants se réfèrent aux dispositions actuelles de 12 sièges de sénateur par État depuis 1984, mais les calculs sont similaires pour la période de 1949 à 1983, où il y avait 10 sièges de sénateur par État. Le quota pour l'élection de chaque sénateur dans chaque État australien lors d'une élection sénatoriale complète est de 7,69 % ( ), tandis que lors d'une élection normale de demi-Sénat, le quota est de 14,28 % ( ).

Si le seuil est plus bas pour les petits partis, pour les partis plus importants, la répartition des voix des candidats au fur et à mesure de leur élimination a un effet d'arrondi. Une double dissolution favorise les partis qui ont un nombre de voix nettement supérieur à un multiple du nombre de voix requis pour la double dissolution et supérieur à un multiple du quota normal. Elle désavantage ceux qui n'y parviennent pas. Par exemple, un parti obtenant 10 % des voix est susceptible de faire élire un candidat sur six lors d'une élection ordinaire (les voix des petits partis étant réparties jusqu'à ce qu'ils atteignent 14,28 %), mais le même parti avec le même nombre de voix est susceptible de faire élire un candidat sur 12 lors d'une élection à double dissolution (son deuxième candidat se retrouvera avec 2,31 % et sera exclu dès le début du décompte). Un parti obtenant 25 % a de fortes chances d'obtenir trois candidats sur 12 lors d'une élection à double dissolution (trois candidats et 1,83 % des voix pour leur 4e candidat distribuées aux autres candidats) et deux sur six lors d'une élection ordinaire (un candidat recueillant 14,28 % et le second détenant 10,72 % reste en lice jusqu'à ce que les préférences des partis mineurs poussent le deuxième candidat à un quota).

Depuis l'abolition des listes de vote groupé à l'approche des élections générales de 2016 , il n'est plus possible de créer des « calculateurs » qui évaluent le résultat des élections sénatoriales avec une précision raisonnable. Le principe de travail d' Antony Green est le suivant : « si un parti obtient plus de 0,5 d'un quota, il sera en lice pour l'un des derniers sièges ». Son calcul du pourcentage de votes primaires requis pour les six premiers quotas complets et demi-quotas lors d'une élection à double dissolution est le suivant :

Contrairement à une élection normale de demi-sénat, le Sénat nouvellement élu, comme la Chambre, entre en fonction immédiatement. Le cycle sénatorial est modifié, le prochain changement de membres du Sénat étant prévu pour la troisième date, le 1er juillet après l'élection. Les sénateurs de chaque État sont divisés en deux classes : la première classe reçoit des mandats de trois ans et la seconde classe reçoit des mandats de six ans (ces deux derniers pouvant être interrompus par une nouvelle double dissolution). Ainsi, pour le Parlement élu lors de l' élection à double dissolution de mars 1983 , les deux prochains changements de sénateurs auraient dû avoir lieu le 1er juillet 1985 et le 1er juillet 1988, tandis que le mandat de la nouvelle Chambre des représentants aurait expiré en 1986. Bob Hawke a décidé d'organiser des élections fédérales régulières pour décembre 1984 après seulement 18 mois de mandat, afin de resynchroniser les deux cycles électoraux.

Afin de revenir à la disposition normale selon laquelle la moitié des sénateurs d'État sont contestés à chaque élection, après une double dissolution, l'article 13 de la Constitution australienne exige que le Sénat divise les sénateurs d'État en deux classes, avec des mandats de trois et six ans. Cela se fait traditionnellement en attribuant des mandats de longue durée aux sénateurs élus les premiers lors du décompte. Les amendements de 1984 à la loi électorale du Commonwealth ont obligé la Commission électorale australienne à procéder à un recomptage fictif comme si seulement la moitié des sièges devaient être élus, ce qui a été considéré comme produisant une répartition plus équitable. Cette répartition alternative n'a pas encore été utilisée. Après les élections à double dissolution de 1987 et 2016 , la méthode d'élection par ordre a continué d'être utilisée, malgré les résolutions du Sénat de 1998 et 2010 acceptant d'utiliser la nouvelle méthode.

En vertu de l'article 41 de la Constitution sud-australienne, si un projet de loi est adopté par l' Assemblée législative au cours d'une session du Parlement et rejeté par le Conseil législatif lors de la session suivante après une élection générale de la chambre basse , il est permis au gouverneur d'Australie-Méridionale soit d'émettre un bref pour l'élection de deux membres supplémentaires du Conseil législatif, soit de dissoudre les deux chambres en même temps pour élire un tout nouveau Parlement. Étant donné que la chambre haute se compose de 22 membres, dont 11 élus à l'échelle de l'État à chaque élection générale pour un mandat de 8 ans avec un quota de 8,33 %, cela entraînerait une élection des 22 membres avec un quota de 4,35 %.

Bien qu'elle ait été menacée, cette procédure de double dissolution en Australie du Sud n'a jamais été utilisée.