budget participatif

Le budget participatif est une forme de financement citoyen où les citoyens décident de la répartition d'une partie du budget municipal ou public par le biais d'un processus de délibération et de décision démocratiques. Ce processus débute généralement par une série d' assemblées populaires de quartier pour lancer et discuter des propositions, et se termine par un vote sur les décisions finales.

Le budget participatif permet aux citoyens ou résidents d'une localité d'identifier, de discuter et de prioriser les projets de dépenses publiques, et leur donne le pouvoir de prendre de véritables décisions quant à l'utilisation des fonds publics. Les processus de budget participatif sont généralement conçus pour inclure les personnes exclues des méthodes traditionnelles de participation citoyenne, telles que les résidents à faibles revenus, les personnes non citoyennes et les jeunes. Une étude de cas approfondie menée dans huit municipalités brésiliennes, analysant les réussites et les échecs du budget participatif, a suggéré qu'il en résulte souvent des dépenses publiques plus équitables, une plus grande transparence et une meilleure responsabilisation des pouvoirs publics, une participation citoyenne accrue (en particulier des résidents marginalisés ou les plus pauvres) et un apprentissage de la démocratie et de la citoyenneté. Le budget participatif figure parmi les innovations démocratiques – à l'instar de l'Assemblée citoyenne de Colombie-Britannique – qui incarnent les idéaux de la démocratie participative .

Les cadres de budgétisation participative varient à travers le monde en termes d'échelle, de procédure et d'objectif. Par essence, la budgétisation participative est souvent contextualisée pour répondre aux conditions et aux besoins spécifiques d'une région. Ainsi, son ampleur varie selon qu'elle est mise en œuvre au niveau municipal, régional ou provincial. Dans de nombreux cas, la budgétisation participative est encadrée par la loi et réglementée ; cependant, certaines initiatives sont organisées et promues en interne. Depuis son invention à Porto Alegre , au Brésil, en 1988, la budgétisation participative s'est manifestée sous de multiples formes, avec des variations de méthodologie, de format et de technologie. En 2024, la budgétisation participative était devenue une pratique courante, avec plus de 11 500 processus municipaux mis en œuvre dans le monde, ce qui représente une croissance significative par rapport aux quelque 1 500 municipalités et institutions recensées en 2014.

Le budget participatif a été initialement développé dans les années 1980 par le Parti des travailleurs brésilien (PT), s'appuyant sur la conviction du parti que le succès électoral n'est pas une fin en soi, mais un tremplin pour le développement de formes radicales et participatives de démocratie. Bien que plusieurs expérimentations aient été menées (notamment les pratiques de budget public du Mouvement démocratique brésilien dans des municipalités comme Pelotas ), le premier processus complet de budget participatif a été mis en œuvre dans la ville de Porto Alegre, au Brésil , en 1989. Porto Alegre est la capitale de l'État du Rio Grande do Sul et un centre industriel, financier et de services dynamique ; à l'époque, sa population s'élevait à 1,2 million d'habitants . Le succès initial du budget participatif à Porto Alegre a rapidement suscité l'intérêt d'autres municipalités. En 2001, plus de 100 villes brésiliennes avaient adopté le budget participatif, tandis qu'en 2015, des milliers de variantes avaient été mises en place en Amérique, en Afrique, en Asie et en Europe.

Dans son premier article , la Constitution brésilienne de 1988 stipule : « Tout pouvoir émane du peuple, qui l’exerce par l’intermédiaire de représentants élus ou directement, conformément aux dispositions de la présente Constitution. » L’élaboration de cette Constitution était une réaction aux vingt années précédentes de dictature militaire , et la nouvelle Constitution visait à garantir les libertés individuelles tout en décentralisant et en démocratisant le pouvoir, dans l’espoir d’empêcher le retour d’une dictature autoritaire.

L'économie politique contemporaine du Brésil est un héritage du capitalisme patrimonial de l'empire portugais , où « le pouvoir ne s'exerçait pas selon des règles, mais était structuré par des relations personnelles » . Contrairement à l' idéal athénien de la démocratie , où tous les citoyens participent directement et décident collectivement des politiques publiques, le gouvernement brésilien est structuré comme une république avec des représentants élus . Cette structure crée une séparation entre l'État et la société civile , ouvrant la voie au clientélisme . Le processus législatif se déroulant à huis clos, les élus et les fonctionnaires peuvent accéder aux ressources de l'État de manière à favoriser certains « clients », généralement ceux qui jouissent d'une influence sociale ou économique considérable. Ces clients influents obtiennent des faveurs politiques et récompensent les élus par les votes des groupes qu'ils influencent. Par exemple, un responsable de quartier représentant les commerçants peut demander à un élu local de promouvoir des lois visant à accroître la fréquentation des rues commerçantes. Parallèlement, il mobilise les commerçants pour qu'ils votent pour le parti politique à l'origine de cette politique. Parce que ce système de patronage repose sur des liens individuels entre le patron et ses clients, le véritable pouvoir de décision se limite à un petit réseau de responsables du parti et de citoyens influents plutôt qu'au grand public.

En 1989, Olívio Dutra est élu maire de Porto Alegre. Afin d'encourager la participation citoyenne à la vie politique et de réorienter les ressources publiques vers les plus démunis, il institutionnalise la structure du Parti de la citoyenneté (PT) à l'échelle de la ville. C'est ainsi qu'est né le budget participatif.

Le budget participatif était actif à Porto Alegre jusqu'en 2017. Au fil du temps, le soutien politique des dirigeants de la ville au budget participatif a diminué, et la direction actuelle de Porto Alegre a suspendu le processus.

Selon le Groupe de la Banque mondiale , certains facteurs sont nécessaires à l'adoption du budget participatif : « […] un soutien fort du maire, une société civile disposée et capable de contribuer aux débats politiques en cours, un environnement politique généralement favorable qui protège le budget participatif des attaques des législateurs, et des ressources financières pour financer les projets sélectionnés par les citoyens. »

Il existe généralement deux approches pour l'élaboration du budget participatif : l'approche descendante et l'approche ascendante . Dans l'approche descendante, l'adoption du budget participatif est imposée par le gouvernement fédéral (par exemple, au Pérou). Dans l'approche ascendante, les collectivités locales initient le budget participatif indépendamment du programme national (comme à Porto Alegre) ; dans ce cas, les ONG et les organisations locales jouent un rôle crucial dans la mobilisation et l'information des membres de la communauté.

De manière générale, tous les programmes de budget participatif permettent aux citoyens de délibérer afin d'élaborer soit un plan financier concret (un budget), soit une recommandation à l'intention des élus. Dans le modèle de Porto Alegre, la structure du dispositif confère aux subdivisions (quartiers) une autorité sur la juridiction politique plus large (la ville) dont elles font partie. Les comités budgétaires de quartier, par exemple, sont habilités à déterminer le budget de la ville, et non seulement l'allocation des ressources à leur quartier. Par conséquent, des institutions de médiation sont également nécessaires pour concilier les préférences budgétaires exprimées par les subdivisions.

Les processus de budgétisation participative ne suivent pas de règles strictes, mais ils partagent généralement plusieurs étapes de base :

1. La municipalité décide de la part de son budget à allouer aux projets de budget participatif. Par exemple, en 2018, les municipalités tchèques ont consacré 3,7 millions d'euros au budget participatif, soit environ 0,6 % de leurs dépenses totales. En 2023, Paris a décidé d'y consacrer environ 75 millions d'euros (voir la liste des votes sur le budget participatif pour plus de détails sur d'autres pays).
2. La municipalité peut être divisée géographiquement en plusieurs districts, afin que les résidents de chaque district puissent se concentrer sur des projets qui les concernent davantage. Le budget alloué à chaque district est également déterminé à ce stade.
3. Les représentants des districts, élus ou bénévoles, collaborent avec les autorités gouvernementales au sein d'un comité de projet. Ces comités se réunissent régulièrement pour délibérer selon un calendrier précis et élaborer des propositions de projets préliminaires.
4. Les propositions, émanant des citoyens, sont traitées selon différents secteurs du budget public, tels que les loisirs, les infrastructures, les transports, etc. Les participants délibèrent publiquement avec le comité afin de finaliser les projets soumis au vote. Les propositions initiales sont ensuite affinées par des groupes de travail et des experts pour devenir des projets réalisables. Après plusieurs cycles de délibérations, la liste des propositions est réduite puis finalisée.
5. La liste restreinte des propositions est soumise à un vote public. Consultez la section « Types de bulletins de vote pour le budget participatif » pour connaître les différents types de bulletins pouvant être utilisés lors du vote.
6. Une règle d'agrégation prédéterminée est utilisée pour sélectionner les projets gagnants, et le gouvernement municipal met en œuvre les projets gagnants (voir la budgétisation participative combinatoire pour une discussion détaillée des différentes règles d'agrégation).

Ce cycle d’étapes se répète annuellement. Bien que la structure des cycles budgétaires soit bien établie, des analyses récentes ont mis en évidence que la plupart des initiatives se concentrent principalement sur les phases de formulation et de débat du cycle budgétaire, négligeant les étapes d’exécution et de contrôle où les décisions clés sont souvent prises par des acteurs bureaucratiques avec peu de contrôle citoyen.

La technologie a souvent été utilisée pour soutenir la budgétisation participative, communément appelée budgétisation participative électronique. L'utilisation des technologies numériques dans ce processus a été initiée par la municipalité d' Ipatinga au Brésil, qui a offert aux citoyens la possibilité de voter pour des projets via Internet en 2001. L'option de vote en ligne a ensuite été intégrée à la budgétisation participative de l'État brésilien du Rio Grande do Sul en 2003, et de la municipalité de Belo Horizonte en 2006. Depuis, le nombre d'initiatives de budgétisation participative incluant le vote en ligne s'est multiplié à travers le monde, notamment dans des villes comme Paris, New York, Lisbonne, Madrid, et Mexico.

Bien que les effets du vote en ligne sur le budget participatif n'aient pas fait l'objet de nombreuses recherches, une étude menée en 2006 à Belo Horizonte suggère que le vote en ligne a contribué à accroître le nombre de participants. Une étude réalisée en 2015 dans le Rio Grande do Sul a montré une augmentation de 8,2 % du taux de participation total suite à l'introduction du vote en ligne, ce canal attirant davantage les participants plus jeunes, de sexe masculin, plus aisés et plus instruits. Malgré ces différences démographiques, une étude de 2017 a conclu que l'introduction du vote en ligne dans le Rio Grande do Sul n'avait pas entraîné de différence systématique dans les choix de vote entre les électeurs en ligne et ceux votant hors ligne.

Le téléphone, qu'il soit mobile ou fixe, a également été utilisé pour encourager la participation aux processus de budget participatif. La municipalité d'Ipatinga a été la première à recourir à la téléphonie en 2005, en créant un numéro vert permettant aux citoyens d'indiquer leurs préférences concernant l'affectation des fonds budgétaires et en envoyant des messages vocaux et textuels automatisés les incitant à assister aux réunions de budget participatif. Bien que certaines initiatives aient utilisé les SMS pour permettre le vote mobile – comme à La Plata, en Argentine, et à Cascais, au Portugal , la plupart des usages ont consisté à encourager la participation électorale, que ce soit en personne ou par Internet.

Un algorithme de budget participatif est parfois utilisé pour calculer la répartition budgétaire à partir des votes. Cet algorithme prend en entrée une liste de projets, le budget disponible et les préférences des votants, et renvoie une répartition du budget entre les projets répondant à certains critères prédéfinis.

Il a été démontré que le budget participatif améliore le bien-être général des citoyens. Voici quelques exemples :

• Goncalves a démontré qu'au Brésil, l'augmentation de la budgétisation participative a entraîné une réduction de la mortalité infantile . Ses recherches ont révélé que les taux de mortalité infantile sont nettement inférieurs dans les gouvernements qui pratiquent la budgétisation participative par rapport à ceux qui ne l'utilisent pas. Cela s'explique par le fait que la mortalité infantile touche de manière disproportionnée les groupes à faibles revenus, et que la budgétisation participative favorise les investissements en faveur des populations défavorisées, notamment dans les infrastructures de santé et d'assainissement.
• Une étude de la Banque mondiale, réalisée par Bhatnagar et al., conclut que la budgétisation participative peut améliorer les conditions de vie des populations pauvres. Bien qu'elle ne puisse résoudre des problèmes plus vastes comme le chômage , elle conduit à une « amélioration notable de l'accessibilité et de la qualité des différents services publics » L'étude suggère que la budgétisation participative a permis d'améliorer directement les infrastructures à Porto Alegre. Par exemple, le taux de raccordement aux réseaux d'égouts et d'eau potable est passé de 75 % des ménages en 1988 à 98 % en 1997. De plus, le nombre d'écoles a quadruplé depuis 1986
• Une étude transnationale a révélé qu'une plus grande participation à la préparation et à l'exécution du budget correspondait à une plus grande allocation de fonds publics à l'éducation.
• Une étude examinant l'impact du budget participatif à New York révèle qu'il entraîne une diminution du nombre total d'appels de plaintes au numéro 311, ce qui indique une amélioration de la performance des services publics.
• Une étude comparative internationale a révélé que le budget participatif a un impact positif sur le bien-être des communautés défavorisées au Brésil, au Pérou et en Corée du Sud.

Ces résultats suggèrent que les pays qui « maintiennent des programmes de budget participatif peuvent faire partie d’améliorations générales de la gouvernance qui produisent un accès plus durable aux soins de santé ». Le budget participatif a conduit à des progrès dans la gouvernance parce que les gouvernements démocratiques dotés de ce type de budget sont capables de mieux utiliser les fonds publics.

La budgétisation participative permet des changements de politique efficaces et efficients, et influence positivement des aspects tels que la transparence gouvernementale. Avant tout, la budgétisation participative accroît la transparence budgétaire. À l'inverse, un manque de transparence peut déconnecter les citoyens de leur gouvernement. Par exemple, en République dominicaine, des citoyens ont déclaré ne pas se sentir entendus au sein de leur gouvernement local et ont affirmé ne pas savoir comment participer à l'élaboration des lois dans leur district. De ce fait, « la perception qu'ont les citoyens de l'importance de la collecte des impôts, du fonctionnement des budgets publics ou du financement des travaux publics est souvent erronée. »

L’organisation colombienne Fundación Solidaridad , qui œuvre pour la promotion de la démocratie par le biais de la budgétisation participative, a mis en œuvre des séminaires et des ateliers afin de « faciliter l’échange d’expériences en matière de budgétisation participative au niveau municipal par le biais de dialogues et de réunions de planification » Les approches de Fundación Solidaridad ont démontré que la budgétisation participative a permis des avancées concrètes en matière de démocratie. Les résultats ont conclu que la budgétisation participative offrait aux sociétés démocratiques une plateforme pour nouer des partenariats avec les institutions publiques et les partenaires internationaux afin de « promouvoir des activités en faveur de la démocratie et de la transparence au niveau local » Une plus grande transparence gouvernementale permet aux organisations de la société civile d’avoir un impact plus important au sein de leurs communautés et de mieux comprendre l’importance de l’engagement citoyen

Après plus d'une décennie, le nombre élevé de participants suggère que le budget participatif encourage une participation citoyenne accrue, selon l'étude. De plus, le budget de la santé et de l'éducation de Porto Alegre est passé de 13 % (1985) à près de 40 % (1996), et la part du budget participatif dans le budget total est passée de 17 % (1992) à 21 % (1999).

Les recherches montrent également que la budgétisation participative a un impact plus important sur le long terme. Dans une étude actualisant la méthodologie de la Banque mondiale, qui a élargi le champ statistique et analysé les 253 plus grandes municipalités brésiliennes ayant recours à la budgétisation participative, les chercheurs ont constaté que cette pratique réoriente les dépenses vers la santé et l'assainissement. Plus une municipalité utilise la budgétisation participative depuis longtemps, plus les bénéfices accumulés en matière de santé et d'assainissement sont importants. La budgétisation participative ne se contente pas de permettre aux citoyens de modifier les priorités de financement à court terme ; elle peut engendrer des changements institutionnels et politiques durables à long terme.

Plusieurs études ont mis en évidence les effets positifs du PB sur l'attitude des citoyens envers le gouvernement :

• Soonhee Kim a étudié l'effet du budget participatif en Corée du Sud sur la participation citoyenne, la transparence et la confiance du public envers le gouvernement. Il a démontré que la participation citoyenne au budget participatif incite davantage les citoyens à : (1) soutenir la démocratie, (2) percevoir la démocratie comme une institution efficace et (3) comprendre le fonctionnement du budget public. Grâce au budget participatif, les citoyens acquièrent des compétences qui leur permettent de devenir des citoyens actifs. Il a été démontré que le budget participatif « peut aider les personnes marginalisées et d'autres groupes auparavant exclus à renforcer leur estime de soi et leur épanouissement personnel grâce à leur participation aux décisions budgétaires locales ». La participation citoyenne contribue également à « favoriser les attitudes et les compétences citoyennes » et à façonner les identités et les loyautés.
• Frenkiel a étudié trois projets de participation citoyenne en Chine : un à Chengdu et deux à Wenling , sur une période de sept ans. Elle a constaté que la participation citoyenne contribuait à ouvrir le processus décisionnel aux participants auparavant exclus, à savoir les élites locales et les « super-résidents ».
• Kukuckova a étudié l'effet du vote préférentiel sur la participation électorale en République tchèque . Les résultats concernant cette question sont ambigus. Par exemple, la mise en œuvre du vote préférentiel à Prague a effectivement augmenté la participation aux élections municipales, mais dans d'autres villes tchèques, aucun effet significatif n'a été constaté.

La budgétisation participative a été associée à une augmentation des recettes fiscales. Par exemple :

• Une étude examinant le cas de Porto Alegre suggère que la budgétisation participative a contribué à une augmentation de 269 % des recettes propres entre 1988 et 2004.
• Une autre étude comparative portant sur 25 municipalités d’Amérique latine et d’Europe a révélé une réduction significative de la délinquance fiscale après l’adoption du budget participatif.
• De manière plus concluante, une étude de la Banque mondiale examinant 253 cas de budget participatif au Brésil a révélé que les municipalités ayant mis en place ce processus perçoivent 39 % de taxes locales de plus que les municipalités similaires qui ne l'ont pas fait.

Sur la base du système de Porto Alegre, plus de 140 des 5 571 municipalités du Brésil (environ 2,5 %) ont adopté le budget participatif.

Parmi les exemples récents d'adoption et d'évolution continues, on peut citer :

• Cambridge a lancé son onzième processus de PB à l'automne 2024. D'août à octobre, les membres de la communauté ont soumis plus de 1 300 idées sur la façon de dépenser 1 million de dollars du budget de la ville pour l'exercice 2026 afin d'améliorer Cambridge.
• La ville de New York continue d'étendre ses initiatives de budget participatif, avec 24 conseillers municipaux de la ville de New York demandant aux résidents comment dépenser 24 millions de dollars de fonds d'investissement, pour des améliorations aux écoles, aux parcs, aux bibliothèques et à d'autres espaces publics en 2024.
• L’Union européenne a reconnu le budget participatif comme « une voie vers une gouvernance inclusive et transparente » en 2024, soulignant son importance croissante dans la gouvernance démocratique.

La budgétisation participative offre aux citoyens d'autres moyens de participer au processus démocratique. Cela a favorisé sa diffusion à travers le monde. La budgétisation participative a un impact significatif dans les pays qui peinent à fournir des services publics et dans les communautés rurales marquées par des taux de pauvreté élevés . Une autre adaptation clé de la budgétisation participative est qu'elle est « beaucoup moins susceptible d'utiliser des règles spécifiques promouvant la justice sociale et imposant la distribution de ressources plus importantes aux communautés défavorisées », ce qui offre de meilleures opportunités de servir les communautés pauvres.

Une analyse systématique de la littérature sur la budgétisation participative a révélé que, malgré sa promotion pour son potentiel démocratique, les initiatives de budgétisation participative se heurtent souvent à d’importants obstacles structurels, de conception et personnels qui entravent leur impact à long terme sur les processus décisionnels et la réactivité budgétaire. Ces limitations sont particulièrement marquées dans les pays en développement et au niveau des collectivités locales, où l’autonomie décisionnelle et la disponibilité des ressources sont plus restreintes.

Une étude de la Banque mondiale , analysant l'expérience brésilienne et celle de Porto Alegre, souligne que le manque de représentation des personnes extrêmement pauvres dans le budget participatif peut constituer une lacune. La participation des personnes très pauvres et des jeunes est présentée comme un défi. Néanmoins, des études montrent que, même si les participants ne reflètent pas parfaitement la composition démographique de l'ensemble de la population, le budget participatif est plus performant que les institutions démocratiques représentatives traditionnelles. Par exemple, le politologue Graham Smith note qu'à Porto Alegre, le budget participatif a été nettement plus efficace pour mobiliser les femmes et les citoyens issus de milieux socio-économiques défavorisés. De même, un rapport sur le processus mis en œuvre à New York montre que le budget participatif a mieux réussi à mobiliser les personnes de couleur et les groupes à faibles revenus que les élections locales.

La budgétisation participative peut également avoir du mal à surmonter le clientélisme existant .

La budgétisation participative peut nuire à d'autres projets gouvernementaux, qui risquent d'être abandonnés faute de ressources suffisantes allouées à d'autres fins. À Chicago, elle a été critiquée pour avoir accru le financement des projets récréatifs au détriment des infrastructures . Par ailleurs, la budgétisation participative présente de nombreux obstacles à sa mise en œuvre ; les responsables politiques craignent donc des répercussions électorales. Les institutions peuvent également manquer de ressources et de volonté politique. Enfin, certaines institutions ne disposent pas de la structure bureaucratique nécessaire pour concevoir et mettre en œuvre ce type d'approche.

Dans certaines élections au PB, le taux de participation est très faible. Par exemple, on rapporte un taux de participation de 0,1 % en Allemagne et de 1 % à 3 % à Chicago en 2012 et 2014

En 2012, environ 40 % des programmes de budget participatif étaient situés en Amérique latine , où le concept et les mécanismes du système ont été développés dans les années 1980. L'objectif était de « démocratiser la démocratie » en impliquant le grand public, en luttant contre le clientélisme et en mobilisant les populations défavorisées, laissées pour compte par le système politique brésilien. La pyramide participative se compose de trois niveaux : des assemblées locales ouvertes à tous les résidents, des forums de participation de district et un conseil participatif général au niveau municipal. Les objectifs de ces réunions incluent le débat sur les priorités et la désignation de représentants chargés de superviser la mise en œuvre des recommandations. Toute personne souhaitant participer aux réunions publiques est invitée à le faire.

Porto Alegre , au Brésil, est un cas intéressant de budget participatif en Amérique latine : après quelques tentatives antérieures dans des villes plus petites, le budget participatif a pris son essor à Porto Alegre à la suite d'une « fenêtre d'opportunité » apparue après la victoire électorale du Parti des travailleurs en 1988.

Les adaptations du modèle de démocratie participative se rencontrent principalement en Espagne et en Italie . On observe également une large diffusion dans la péninsule Ibérique des budgets participatifs intégrant des éléments du modèle de participation multipartite . Cependant, les budgets participatifs les plus répandus en Europe sont ceux qui se rapprochent le plus du modèle de participation de proximité . Ce modèle a notamment été adopté aux Pays-Bas, au Danemark, en Suède, en Suisse, en Allemagne, en Autriche, au Portugal, en Lettonie et en Estonie. La budgétisation participative s'est également implantée en Amérique du Nord, en particulier au Canada et aux États-Unis .

Le développement du budget participatif est relativement récent en Afrique. Son développement a pris de l'ampleur lorsque la Fédération des villes et gouvernements régionaux africains (CGRAA) a joué un rôle actif dans la promotion de la formation et la sensibilisation au budget participatif lors de sa réunion internationale triennale, Africities, qui s'est tenue à Dakar en 2012. La voie suivie en Afrique est similaire à celle empruntée par les mouvements radicaux d'Amérique latine. Elle diffère des cas européens, où les collectivités locales ont joué un rôle majeur. Au cours des années 2000, les réseaux de mondialisation alternative ont exercé une forte influence.

Les budgets participatifs ont commencé à se multiplier en Asie vers 2005. Dans cette région, les programmes de budgétisation participative s'appuyaient rarement sur des formes préexistantes de participation citoyenne. Le développement rapide des budgets participatifs à travers le monde a conduit à la création de réseaux continentaux favorisant leur diffusion. L'expérience de Porto Alegre, au Brésil, a joué un rôle particulièrement important en tant que point de référence. Par exemple, des autorités locales et des ONG de Corée du Sud et de Chine se sont souvent rendues à Porto Alegre, notamment depuis 2009 ; et en Inde, l'expérimentation de planification stratégique participative du Kerala a rencontré celle de Porto Alegre lors du Forum social mondial de Mumbai .

En 2012, on comptait 58 à 109 expériences actives de budgétisation participative en Asie.