Programme de sauvetage des actifs en difficulté

Le Troubled Asset Relief Program ( TARP ) est un programme du gouvernement américain visant à acheter des actifs et des actions toxiques auprès d'institutions financières afin de renforcer son secteur financier. Il a été adopté par le Congrès et promulgué par le président George W. Bush . Il s'agissait d'un élément des mesures prises par le gouvernement en 2009 pour faire face à la crise des prêts hypothécaires à risque .

Le TARP autorisait initialement des dépenses de 700 milliards de dollars. La loi de stabilisation économique d'urgence de 2008 a créé le TARP. La loi Dodd-Frank sur la réforme de Wall Street et la protection des consommateurs , promulguée en 2010, a réduit le montant autorisé à 475 milliards de dollars (environ 648 milliards de dollars en 2023). Le 11 octobre 2012, le Congressional Budget Office (CBO) a déclaré que les décaissements totaux s'élèveraient à 431 milliards de dollars et a estimé le coût total, y compris les subventions pour les programmes hypothécaires qui n'ont pas encore été versées, à 24 milliards de dollars.

Le 19 décembre 2014, le Trésor américain a vendu ses avoirs restants dans Ally Financial , mettant ainsi fin au programme. Par l'intermédiaire du Trésor, le gouvernement américain a en réalité enregistré 15,3 milliards de dollars de bénéfices, puisqu'il a gagné 441,7 milliards de dollars sur les 426,4 milliards de dollars investis.

Le TARP a permis au Département du Trésor des États-Unis d'acheter ou d'assurer jusqu'à 700 milliards de dollars d'« actifs en difficulté », définis comme « (A) des obligations résidentielles ou commerciales seront achetées, ou d'autres instruments basés sur ou liés à de telles hypothèques, qui dans chaque cas ont été émises au plus tard le 14 mars 2008, dont l'achat, selon le Secrétaire, favorise la stabilité des marchés financiers ; et (B) tout autre instrument financier dont le Secrétaire, après consultation du Président du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale, détermine que l'achat est nécessaire pour promouvoir la stabilité des marchés financiers, mais seulement après transmission de cette décision, par écrit, aux comités appropriés du Congrès ».

En bref, cela permet au Trésor d’acheter des actifs illiquides et difficiles à évaluer auprès des banques et d’autres institutions financières. Les actifs ciblés peuvent être des obligations adossées à des créances , qui ont été vendues sur un marché en plein essor jusqu’en 2007, lorsqu’elles ont été frappées par des saisies massives sur les prêts sous-jacents. Le TARP avait pour objectif d’améliorer la liquidité de ces actifs en les achetant par le biais de mécanismes de marché secondaire, permettant ainsi aux institutions participantes de stabiliser leurs bilans et d’éviter de nouvelles pertes.

Le TARP ne permet pas aux banques de récupérer les pertes déjà subies sur les actifs en difficulté, mais les responsables s'attendent à ce qu'une fois que les échanges de ces actifs reprendront, leurs prix se stabiliseront et finiront par augmenter en valeur, ce qui se traduira par des gains à la fois pour les banques participantes et pour le Trésor lui-même. Le concept de gains futurs sur les actifs en difficulté provient de l'hypothèse du secteur financier selon laquelle ces actifs sont survendus, car seul un faible pourcentage de tous les prêts hypothécaires sont en défaut, tandis que la baisse relative des prix représente des pertes dues à un taux de défaut beaucoup plus élevé.

La loi de stabilisation économique d’urgence de 2008 (EESA) exige que les institutions financières qui vendent des actifs au TARP émettent des bons de souscription d’actions (un type de titre qui donne droit à son détenteur d’acheter des actions de la société émettrice du titre à un prix spécifique), ou des titres de participation ou des titres de créance prioritaires (pour les sociétés non cotées en bourse) au Trésor. Dans le cas des bons de souscription, le Trésor ne recevra que des bons de souscription pour des actions sans droit de vote, ou acceptera de ne pas voter les actions. Cette mesure a été conçue pour protéger le gouvernement en lui donnant la possibilité de tirer profit de ses nouvelles participations dans ces institutions. Idéalement, si les institutions financières bénéficient de l’aide du gouvernement et retrouvent leur ancienne force, le gouvernement pourra également profiter de leur rétablissement.

Un autre objectif important du TARP était d'encourager les banques à recommencer à prêter à des niveaux comparables à ceux d'avant la crise, à la fois entre elles et aux consommateurs et aux entreprises. Si le TARP parvient à stabiliser les ratios de fonds propres des banques, il devrait théoriquement leur permettre d'augmenter leurs prêts au lieu de thésauriser des liquidités pour se prémunir contre de futures pertes imprévues liées à des actifs en difficulté. L'augmentation des prêts équivaut à un « assouplissement » du crédit, ce qui, selon le gouvernement, rétablira l'ordre sur les marchés financiers et améliorera la confiance des investisseurs dans les institutions financières et les marchés. À mesure que les banques gagneront en confiance dans leurs prêts, les taux d'intérêt interbancaires (les taux auxquels les banques se prêtent entre elles à court terme) devraient diminuer, ce qui facilitera encore davantage les prêts.

Le TARP fonctionnera comme un « mécanisme d'achat renouvelable ». Le Trésor aura une limite de dépenses fixée, 250 milliards de dollars au début du programme, avec laquelle il achètera les actifs puis les revendra ou conservera les actifs et collectera les coupons . L'argent reçu des ventes et des coupons retournera dans le pool, facilitant l'achat de plus d'actifs. Les 250 milliards de dollars initiaux pourraient être augmentés à 350 milliards de dollars sur attestation du président au Congrès qu'une telle augmentation est nécessaire. Les 350 milliards de dollars restants pourraient être versés au Trésor sur présentation d'un rapport écrit au Congrès par le Trésor avec les détails de son plan pour l'argent. Le Congrès avait alors 15 jours pour voter pour désapprouver l'augmentation avant que l'argent ne soit automatiquement débloqué. Les prêts hypothécaires privés seraient éligibles à d'autres incitations, y compris une modification favorable des prêts pendant cinq ans.

L'autorité du Département du Trésor des États-Unis pour établir et gérer le TARP sous l'égide d'un Bureau de la stabilité financière nouvellement créé est devenue loi le 3 octobre 2008, résultat d'une proposition initiale qui a finalement été adoptée par le Congrès sous la forme de HR 1424 , promulguant la loi de stabilisation économique d'urgence de 2008 et plusieurs autres lois.

Le 8 octobre, les Britanniques ont annoncé leur plan de sauvetage bancaire , qui comprenait des financements, des garanties de dette et des injections de capital dans les banques via des actions privilégiées. Ce modèle a été suivi de près par le reste de l'Europe, ainsi que par le gouvernement américain, qui a annoncé le 14 octobre un programme d'achat de capital de 250 milliards de dollars (143 milliards de livres sterling) pour acheter des participations dans un large éventail de banques afin de restaurer la confiance dans le secteur. L'argent provenait du Troubled Asset Relief Program de 700 milliards de dollars.

Pour être éligibles à ce programme, le Trésor a exigé des institutions participantes qu'elles répondent à certains critères, notamment : « (1) s'assurer que la rémunération incitative des cadres supérieurs n'encourage pas les risques inutiles et excessifs qui menacent la valeur de l'institution financière ; (2) exiger la récupération de toute prime ou rémunération incitative versée à un cadre supérieur sur la base de déclarations de revenus, de gains ou d'autres critères qui se révèlent ultérieurement matériellement inexacts ; (3) interdiction pour l'institution financière de verser un parachute doré à un cadre supérieur sur la base des dispositions du Code des impôts ; et (4) accord de ne pas déduire à des fins fiscales la rémunération des cadres supérieurs supérieure à 500 000 $ pour chaque cadre supérieur ». Le Trésor a également acheté des actions privilégiées et des bons de souscription auprès de centaines de petites banques, en utilisant les premiers 250 milliards de dollars alloués au programme.

La première allocation de fonds du TARP a été principalement utilisée pour acheter des actions privilégiées, qui étaient similaires à la dette dans la mesure où elles étaient payées avant les actionnaires ordinaires. Cela a conduit certains économistes à affirmer que le plan pourrait être inefficace pour inciter les banques à prêter efficacement.

Dans le plan initial, le gouvernement devait acheter des actifs en difficulté (également appelés « toxiques ») dans les banques insolvables, puis les vendre aux enchères à des investisseurs privés et/ou à des entreprises. Ce plan a été abandonné lorsque le Premier ministre britannique Gordon Brown est venu à la Maison Blanche pour un sommet international sur la crise mondiale du crédit. Le Premier ministre Brown, dans une tentative d'atténuer la crise du crédit en Angleterre, a prévu un ensemble de trois mesures consistant en un financement, des garanties de dette et une injection de capital dans les banques via des actions privilégiées. L'objectif était de soutenir directement la solvabilité et le financement des banques ; de l'avis de certains économistes, cela revenait à nationaliser de fait de nombreuses banques. Ce plan a semblé attrayant au secrétaire au Trésor dans la mesure où il était relativement plus facile et semblait stimuler les prêts plus rapidement. La première moitié des achats d'actifs pourrait ne pas être efficace pour inciter les banques à prêter à nouveau, car elles étaient réticentes à risquer de prêter comme avant avec des normes de prêt peu strictes. Pour aggraver les choses, les prêts au jour le jour aux autres banques ont été relativement stoppés, car les banques ne se faisaient pas confiance pour être prudentes avec leur argent.

Le 12 novembre 2008, Paulson a indiqué que la relance du marché de la titrisation du crédit à la consommation serait une nouvelle priorité de la deuxième tranche.

Le 19 décembre 2008, le président Bush a usé de son pouvoir exécutif pour déclarer que les fonds du TARP pouvaient être dépensés pour tout programme que Paulson, jugeait nécessaire pour atténuer la crise financière. Le 31 décembre 2008, le Trésor a publié un rapport examinant la section 102, le Fonds de financement de l'assurance des actifs en difficulté, également connu sous le nom de « Programme de garantie des actifs ». Le rapport indiquait que le programme ne serait probablement pas « largement disponible ».

Le 15 janvier 2009, le Trésor a publié des règles provisoires définitives concernant les exigences en matière de rapports et de tenue de registres en vertu des normes de rémunération des dirigeants du programme d'achat d'équipement (CPP). Six jours plus tard, le Trésor a annoncé de nouvelles réglementations concernant la divulgation et l'atténuation des conflits d'intérêts dans ses contrats TARP.

Le 5 février 2009, le Sénat a approuvé des modifications au TARP interdisant aux entreprises recevant des fonds du TARP de verser des bonus à leurs 25 employés les mieux payés. La mesure a été proposée par Christopher Dodd du Connecticut comme un amendement à la loi de relance économique de 900 milliards de dollars qui attendait alors d'être adoptée. Le 10 février, le nouveau secrétaire au Trésor Timothy Geithner a présenté son plan pour utiliser les 300 milliards de dollars restants du TARP. Il avait l'intention d'affecter 50 milliards de dollars à la réduction des saisies immobilières et d'utiliser le reste pour aider les investisseurs privés à acheter des actifs toxiques aux banques. Néanmoins, ce discours très attendu a coïncidé avec une chute de près de 5 % du S&P 500 et a été critiqué pour son manque de détails.

Geithner a annoncé le 23 mars 2009 un programme d'investissement public-privé (P-PIP) pour acheter des actifs toxiques des bilans des banques. Les principaux indices boursiers aux États-Unis ont augmenté de plus de 6 % le jour de l'annonce, les actions des banques étant en tête. Le P-PIP comporte deux programmes principaux. Le Legacy Loans Program tentera d'acheter des prêts immobiliers à partir des bilans des banques. La Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) fournira des garanties de prêts sans recours pour un maximum de 85 % du prix d'achat des prêts immobiliers. Les gestionnaires d'actifs du secteur privé et le Trésor américain fourniront les actifs restants. Le deuxième programme s'appelait le Legacy Securities Program, qui achèterait des titres adossés à des créances hypothécaires résidentielles (RMBS) initialement notés AAA et des titres adossés à des créances hypothécaires commerciales (CMBS) et des titres adossés à des actifs (ABS) notés AAA. Les fonds proviendraient dans de nombreux cas à parts égales des fonds du TARP du Trésor américain, d'investisseurs privés et de prêts du Term Asset-Backed Securities Loan Facility (TALF) de la Réserve fédérale. La taille initiale du Partenariat public-privé pour l'investissement (PPP) était estimée à 500 milliards de dollars. L'économiste et lauréat du prix Nobel Paul Krugman s'était montré très critique à l'égard de ce programme, affirmant que les prêts sans recours conduisaient à une subvention cachée qui serait partagée entre les gestionnaires d'actifs, les actionnaires des banques et les créanciers. L'analyste bancaire Meredith Whitney a fait valoir que les banques ne vendraient pas les actifs à risque à leur juste valeur marchande parce qu'elles sont réticentes à accepter des dépréciations d'actifs. L'économiste Linus Wilson, qui commente fréquemment les questions liées au TARP, a également souligné la désinformation excessive et les analyses erronées entourant le plan américain de vente aux enchères d'actifs toxiques. La suppression des actifs toxiques réduirait également la volatilité des cours des actions des banques. Cette volatilité perdue porterait préjudice au cours des actions des banques en difficulté. Par conséquent, ces banques ne vendraient des actifs toxiques qu’à des prix supérieurs au prix du marché.

Le 19 avril 2009, l’ administration Obama a présenté la conversion des prêts TARP en actions ordinaires .

Le programme était géré par le nouveau Bureau de la stabilité financière du Trésor . Selon un discours prononcé par Neel Kashkari , le fonds serait divisé en unités administratives suivantes :

1. Programme d'achat de titres adossés à des créances hypothécaires : cette équipe identifie les actifs en difficulté à acheter, auprès de qui les acheter et quel mécanisme d'achat répondra le mieux à nos objectifs politiques. Nous élaborons ici les protocoles d'enchères détaillés et travaillerons avec les fournisseurs pour mettre en œuvre le programme.
2. Programme de rachat de prêts immobiliers entiers : les banques régionales sont particulièrement encombrées de prêts immobiliers résidentiels entiers. Cette équipe travaille avec les régulateurs bancaires pour identifier les types de prêts à acheter en premier, comment les évaluer et quel mécanisme de rachat répondra le mieux à nos objectifs politiques.
3. Programme d’assurance : nous mettons en place un programme d’assurance des actifs en difficulté. Nous avons plusieurs idées novatrices sur la manière de structurer ce programme, notamment sur la manière d’assurer les titres adossés à des créances hypothécaires ainsi que les prêts dans leur intégralité. En même temps, nous reconnaissons qu’il existe probablement d’autres bonnes idées dont nous pourrions bénéficier. En conséquence, nous avons soumis vendredi au Federal Register une demande de commentaires publique pour solliciter les meilleures idées sur les options de structuration. Nous demandons des réponses dans un délai de quatorze jours afin de pouvoir les examiner rapidement et commencer à concevoir le programme.
4. Programme d’achat d’actions : nous élaborons un programme standardisé d’achat d’actions dans un large éventail d’institutions financières. Comme pour les autres programmes, le programme d’achat d’actions sera volontaire et conçu avec des conditions attrayantes pour encourager la participation d’institutions saines. Il encouragera également les entreprises à lever de nouveaux capitaux privés pour compléter les capitaux publics.
5. Préservation de la propriété du logement : lorsque nous achetons des prêts hypothécaires et des titres adossés à des créances hypothécaires, nous recherchons toutes les possibilités possibles pour aider les propriétaires. Cet objectif est cohérent avec d’autres programmes, tels que HOPE NOW, qui visent à travailler avec les emprunteurs, les conseillers et les prestataires de services pour que les gens puissent conserver leur logement. Dans ce cas, nous travaillons avec le ministère du Logement et du Développement urbain pour maximiser ces possibilités afin d’aider le plus grand nombre possible de propriétaires, tout en protégeant le gouvernement.
6. Rémunération des dirigeants : La loi établit des exigences importantes en matière de rémunération des dirigeants des entreprises qui participent au TARP. Cette équipe travaille d'arrache-pied pour définir les exigences auxquelles les institutions financières doivent satisfaire pour participer dans trois scénarios possibles : un, un achat aux enchères d'actifs en difficulté ; deux, un programme d'achat d'actions ou d'achat direct à grande échelle ; et trois, un cas d'intervention visant à prévenir la faillite imminente d'une institution d'importance systémique.
7. Conformité : La loi établit d’importantes structures de surveillance et de conformité, notamment la création d’un Conseil de surveillance, la participation sur place du Bureau de la comptabilité générale et la création d’un Inspecteur général spécial, avec des exigences de rapport approfondies.

Eric Thorson était l' inspecteur général du département du Trésor américain et était responsable de la surveillance du TARP, mais il a exprimé des inquiétudes quant à la difficulté de superviser correctement ce programme complexe en plus de ses responsabilités habituelles. Thorson a qualifié la surveillance du TARP de « gâchis » et a plus tard clarifié cela en disant : « Le mot « gâchis » était une description de la difficulté que mon bureau aurait à fournir le niveau approprié de surveillance du TARP tout en gérant sa charge de travail croissante, y compris la conduite d'audits de certaines banques et caisses d'épargne en faillite en même temps que des efforts sont en cours pour nommer un inspecteur général spécial. » Neil Barofsky , procureur adjoint des États-Unis pour le district sud de New York , a été nommé pour être le premier inspecteur général spécial du Troubled Asset Relief Program (SIGTARP). Il a été confirmé par le Sénat le 8 décembre 2008 et a prêté serment le 15 décembre 2008. Il a démissionné de son poste le 30 mars 2011.

Le Trésor a retenu les services des cabinets d'avocats Squire, Sanders & Dempsey et Hughes, Hubbard & Reed pour l'aider à administrer le programme. Des services de soutien en matière de comptabilité et de contrôle interne ont été sous-traités à PricewaterhouseCoopers et Ernst and Young dans le cadre du programme de financement fédéral.

Les critères de participation de la loi stipulaient que les « institutions financières » seraient incluses dans le TARP si elles étaient « établies et réglementées » en vertu des lois des États-Unis et si elles avaient des « opérations importantes » aux États-Unis. Le Trésor devrait définir quelles institutions seraient incluses dans le terme « institution financière » et ce qui constituerait des « opérations importantes ». Les entreprises qui vendent leurs actifs douteux au gouvernement doivent avoir fourni des mandats pour que le gouvernement puisse bénéficier de la croissance future des entreprises. Certaines institutions semblaient avoir la garantie de participer. Il s'agissait notamment des banques américaines, des succursales américaines d'une banque étrangère, des caisses d'épargne ou des coopératives de crédit américaines, des courtiers américains, des compagnies d'assurance américaines, des fonds communs de placement américains ou d'autres sociétés d'investissement enregistrées aux États-Unis, des régimes de retraite des employés américains qualifiés fiscalement et des sociétés de portefeuille bancaires.

Le président devait soumettre une loi pour couvrir les pertes du gouvernement sur le fonds, en utilisant « une taxe modeste et à large assise sur toutes les institutions financières ». Pour participer au programme de sauvetage , « ... les entreprises perdront certains avantages fiscaux et, dans certains cas, devront limiter la rémunération des dirigeants . En outre, le projet de loi limite les « parachutes dorés » et exige que les bonus non mérités soient restitués ». Le fonds était doté d'un conseil de surveillance afin que le Trésor américain ne puisse pas agir de manière arbitraire. Il existait également un inspecteur général pour protéger contre le gaspillage, la fraude et les abus.

Les notations CAMELS (notations de surveillance américaines utilisées pour classer les 8 500 banques du pays) ont été utilisées par le gouvernement des États-Unis en réponse à la crise financière mondiale de 2008 pour l'aider à décider à quelles banques apporter une aide spéciale et à quelles autres dans le cadre de son programme de capitalisation autorisé par la loi de stabilisation économique d'urgence de 2008. Elles ont été utilisées pour classer les 8 500 banques du pays en cinq catégories, où un classement de 1 signifie qu'elles sont les plus susceptibles d'être aidées et un classement de 5 qu'elles sont les plus susceptibles de ne pas l'être. Les régulateurs appliquaient une courte liste de critères basés sur un système de notation secret qu'ils utilisent pour évaluer cela.

Le New York Times a déclaré : « Les critères utilisés pour choisir qui reçoit l'argent semblent ouvrir la voie à la consolidation du secteur en favorisant celles qui ont le plus de chances de survivre » car les critères semblent favoriser les banques les mieux loties et les banques trop grandes pour les laisser faire faillite . Certains législateurs sont mécontents du fait que le programme de capitalisation finira par éliminer les banques de leurs circonscriptions. Cependant, le Wall Street Journal a suggéré que certains législateurs utilisent activement le TARP pour canaliser l'argent vers les banques régionales faibles de leurs circonscriptions. Des études universitaires ont montré que les banques et les coopératives de crédit situées dans les circonscriptions des membres clés du Congrès avaient plus de chances de gagner l'argent du TARP.

Les aspects connus du programme de capitalisation « suggèrent que le gouvernement pourrait définir de manière vague ce qui constitue des institutions saines. [...] Les banques qui ont été rentables au cours de la dernière année sont les plus susceptibles de recevoir des capitaux. Les banques qui ont perdu de l'argent au cours de la dernière année, cependant, doivent passer des tests supplémentaires. [...] Ils demandent également si une banque a suffisamment de capital et de réserves pour supporter de lourdes pertes sur son portefeuille de prêts à la construction, ses prêts non productifs et d'autres actifs en difficulté. » Certaines banques ont reçu des capitaux en sachant qu'elles essaieraient de trouver un partenaire de fusion. Pour recevoir des capitaux dans le cadre du programme, les banques sont également « tenues de fournir un plan d'affaires spécifique pour les deux ou trois prochaines années et d'expliquer comment elles prévoient de déployer le capital. »

Le TARP permettait au Trésor d'acheter à la fois des « actifs en difficulté » et tout autre actif dont l'achat était jugé « nécessaire » par le Trésor pour favoriser la stabilité économique. Les actifs en difficulté comprenaient des biens immobiliers et des actifs liés aux hypothèques ainsi que des titres basés sur ces actifs. Cela comprenait à la fois les hypothèques elles-mêmes et les divers instruments financiers créés en regroupant des groupes d'hypothèques en un seul titre à acheter sur le marché. Cette catégorie comprenait probablement aussi des propriétés saisies.

Les actifs immobiliers et hypothécaires (et les titres basés sur ces types d'actifs) étaient éligibles s'ils provenaient (c'est-à-dire s'ils étaient créés) ou émis au plus tard le 14 mars 2008, date du sauvetage de Bear Stearns.

L’un des problèmes les plus difficiles auxquels le Trésor a été confronté dans la gestion du TARP a été la fixation du prix des actifs en difficulté. Le Trésor a dû trouver un moyen de fixer le prix d’instruments extrêmement complexes et parfois difficiles à gérer pour lesquels il n’existait pas de marché. En outre, la fixation du prix devait trouver un équilibre entre l’utilisation efficace des fonds publics fournis par le gouvernement et l’apport d’une aide adéquate aux institutions financières qui en avaient besoin.

La loi encourageait le Trésor à concevoir un programme utilisant autant que possible les mécanismes du marché. Cela avait conduit à penser que le Trésor utiliserait une enchère inversée pour fixer le prix des actifs. Théoriquement, le système créerait un prix de marché à partir des soumissionnaires qui voudraient vendre au prix le plus élevé possible, mais qui seraient également en mesure de réaliser une vente. Le prix doit donc être fixé à un niveau suffisamment bas pour être compétitif. Le Trésor était tenu de publier ses méthodes de tarification, d'achat et d'évaluation des actifs en difficulté au plus tard deux jours après l'achat de leur premier actif. Le Congressional Budget Office (CBO) a utilisé des procédures similaires à celles spécifiées dans le Federal Credit Reform Act (FCRA) pour évaluer les actifs achetés dans le cadre du TARP.

Dans un rapport daté du 6 février 2009, le Comité de surveillance du Congrès a conclu que le Trésor avait payé pour les actifs achetés dans le cadre du TARP bien plus cher que leur valeur marchande. Le COP a constaté que le Trésor avait payé 254 milliards de dollars, en échange desquels il avait reçu des actifs d'une valeur d'environ 176 milliards de dollars, pour un déficit de 78 milliards de dollars. L'analyse d'évaluation du COP a supposé que « des titres similaires à ceux émis dans le cadre du TARP se négociaient sur les marchés financiers à leur juste valeur » et a utilisé plusieurs approches pour vérifier et valider les résultats. La valeur a été estimée pour chaque titre au moment suivant immédiatement l'annonce de son achat par le Trésor. Par exemple, le COP a constaté que le Trésor avait acheté 25 milliards de dollars d'actifs à Citigroup le 14 octobre 2008, mais que la valeur réelle était estimée à 15,5 milliards de dollars, créant une subvention de 38 pour cent (ou 9,5 milliards de dollars).

1. Participations au capital
   1. La loi oblige les institutions financières qui vendent des actifs au TARP à émettre des bons de souscription d'actions (un type de titre qui donne droit à son détenteur d'acheter des actions de la société émettrice du titre à un prix spécifique), ou des titres de participation ou des titres de créance prioritaires (pour les sociétés non cotées en bourse) au Trésor. Dans le cas des bons de souscription, le Trésor ne recevra que des bons de souscription pour des actions sans droit de vote, ou acceptera de ne pas voter les actions. Cette mesure vise à protéger le gouvernement en lui donnant la possibilité de tirer profit de ses nouvelles participations dans ces institutions. Idéalement, si les institutions financières bénéficient de l'aide du gouvernement et retrouvent leur ancienne force, le gouvernement pourra également profiter de leur rétablissement.
2. Limites de la rémunération des dirigeants
   1. La loi fixe certaines limites à la rémunération des cinq cadres les mieux payés des entreprises qui choisissent de participer de manière significative au programme TARP. La loi traite différemment les entreprises qui participent par le biais du processus d'enchères et celles qui participent par le biais de la vente directe (c'est-à-dire sans appel d'offres).
      1. Les entreprises qui vendent plus de 300 millions de dollars d'actifs par le biais d'un processus d'enchères ne pourront pas signer de nouveaux contrats de « parachute doré » (contrats de travail prévoyant des paiements importants en cas de licenciement) avec de futurs dirigeants. La loi imposera également une limite de 500 000 dollars sur les déductions fiscales annuelles pour le paiement de chaque dirigeant, ainsi qu'une limite de déduction sur les indemnités de départ pour tout parachute doré déjà en place.
      2. Les entreprises dans lesquelles le Trésor acquiert des parts par le biais d'achats directs doivent respecter des normes plus strictes qui seront établies par le Trésor. Ces normes obligeront les entreprises à éliminer les structures de rémunération qui encouragent la prise de risques « inutiles et excessifs » par les dirigeants, à prévoir le remboursement forcé des bonus déjà versés aux cadres supérieurs sur la base d'états financiers ultérieurement prouvés inexacts (claw-back) et à interdire le versement de parachutes dorés déjà établis.
3. Récupération
   1. Cette disposition a joué un rôle important dans l'adoption de la loi EESA. Elle donne au gouvernement la possibilité d'être « remboursé ». La disposition de récupération exige que le directeur du Bureau de la gestion et du budget soumette au Congrès un rapport sur la situation financière du TARP cinq ans après sa promulgation. Si le TARP n'a pas pu récupérer ses dépenses grâce à la vente des actifs, la loi exige que le président soumette au Congrès un plan de récupération des pertes du secteur financier. En théorie, cela empêche le TARP d'aggraver la dette nationale. L'utilisation du terme « secteur financier » dans la disposition laisse ouverte la possibilité qu'un tel plan implique l'ensemble du secteur financier plutôt que seulement les institutions qui ont bénéficié du TARP.
4. Divulgation et transparence
   1. Bien que le Trésor déterminera en dernier ressort le type et l'étendue des informations requises pour participer au TARP, il est clair que ces exigences seront étendues, en particulier en ce qui concerne tout actif acquis par le TARP. Il semble certain que les institutions qui participent au TARP devront divulguer publiquement les informations relatives à leur participation, y compris le nombre d'actifs qu'elles ont vendus au TARP, le type d'actifs vendus et le prix auquel ils ont été vendus. Des informations plus complètes peuvent être exigées à la discrétion du Trésor.
   2. La loi semble également donner au Trésor un mandat général pour déterminer, pour chaque « type » d'institution qui vend des actifs au TARP, si les exigences actuelles de divulgation et de transparence sur les sources d'exposition de l'institution (telles que les transactions hors bilan, les instruments dérivés et les passifs éventuels) sont adéquates. Si le Trésor estime qu'une institution particulière n'a pas fourni suffisamment d'informations, il a le pouvoir de faire des recommandations pour de nouvelles exigences de divulgation aux régulateurs de l'institution, qui incluront probablement les régulateurs des gouvernements étrangers pour les institutions financières étrangères qui ont des « opérations importantes » aux États-Unis.
5. Contrôle judiciaire des actions du Trésor
   1. La loi prévoit un contrôle judiciaire des mesures prises par le Trésor en vertu de l'EESA. En d'autres termes, le Trésor peut être poursuivi en justice pour les mesures qu'il prend en vertu de la loi. Plus précisément, les mesures du Trésor peuvent être jugées illégales si elles impliquent un abus de pouvoir ou sont jugées « arbitraires, capricieuses... ou non conformes à la loi ». Cependant, une institution financière qui vend des actifs au TARP ne peut pas contester les mesures du Trésor concernant la participation spécifique de cette institution au TARP.

Au 30 juin 2012 , 467 milliards de dollars avaient été alloués et 416 milliards de dollars avaient été dépensés, selon une analyse documentaire sur le TARP. Parmi les sommes engagées, on trouve :

• 204,9 milliards de dollars pour acheter des actions bancaires dans le cadre du programme d'achat de capital
• 67,8 milliards de dollars pour acheter des actions privilégiées d' American International Group (AIG), alors parmi les 10 premières entreprises américaines, via le programme pour les institutions systémiquement importantes en faillite ;
• 1,4 milliard de dollars pour couvrir les pertes que la Federal Reserve Bank de New York pourrait subir dans le cadre du prêt de titres adossés à des actifs à terme ;
• 40 milliards de dollars d'achats d'actions de Citigroup et Bank of America (20 milliards de dollars chacune) via le programme d'investissement ciblé (40 milliards de dollars dépensés). Tout cet argent a été restitué.
• 5 milliards de dollars de garanties de prêts pour Citigroup (5 milliards de dollars). Le programme a été clôturé, sans aucun paiement effectué, le 23 décembre 2009.
• 79,7 milliards de dollars de prêts et d’injections de capitaux aux constructeurs automobiles et à leurs filiales de financement par le biais du Programme de financement de l’industrie automobile.
• 21,9 milliards de dollars pour acheter des titres « toxiques » liés aux prêts hypothécaires.
• 0,57 milliard de dollars de capital pour les banques dans le cadre de l'Initiative de capital pour le développement communautaire (CDCI) destinée aux banques au service des communautés défavorisées. Les institutions éligibles devaient être des institutions financières de développement communautaire désignées (CDFI). Les CDFI tentent d'accorder 60 % de leurs prêts aux communautés mal desservies. En échange, elles sont éligibles à une aide spéciale en capital du gouvernement fédéral.
• 45,6 milliards de dollars pour l'aide aux propriétaires en cas de saisie immobilière. Seuls 4,5 milliards de dollars avaient été dépensés à l'époque.

Le Congressional Budget Office a publié un rapport en janvier 2009, qui passe en revue les transactions réalisées dans le cadre du TARP. Le CBO a constaté qu'au 31 décembre 2008, les transactions effectuées dans le cadre du TARP s'élevaient à 247 milliards de dollars. Selon le rapport du CBO, le Trésor avait acheté 178 milliards de dollars d'actions privilégiées et de bons de souscription auprès de 214 institutions financières américaines dans le cadre de son programme d'achat de capitaux (Capital Purchase Program, CPP). Cela comprenait l'achat de 40 milliards de dollars d'actions privilégiées d'AIG, de 25 milliards de dollars d'actions privilégiées de Citigroup et de 15 milliards de dollars d'actions privilégiées de Bank of America. Le Trésor a également accepté de prêter 18,4 milliards de dollars à General Motors et Chrysler. Le Trésor, la FDIC et la Réserve fédérale ont également accepté de garantir un portefeuille d'actifs de 306 milliards de dollars appartenant à Citigroup.

Le CBO a également estimé le coût de la subvention pour les transactions effectuées dans le cadre du TARP. Le coût de la subvention est défini, en gros, comme la différence entre ce que le Trésor a payé pour les investissements ou prêté aux entreprises et la valeur marchande de ces transactions, où les actifs en question ont été évalués en utilisant des procédures similaires à celles spécifiées dans la loi fédérale sur la réforme du crédit (FCRA), mais en tenant compte du risque de marché comme spécifié dans l'EESA. Le CBO a estimé que le coût de la subvention des 247 milliards de dollars de transactions avant le 31 décembre 2008 s'élève à 64 milliards de dollars. Au 31 août 2015, le TARP devrait coûter environ 37,3 milliards de dollars au total, soit nettement moins que les 700 milliards de dollars initialement autorisés par le Congrès.

Le rapport de mai 2015 du TARP au Congrès indiquait que 427,1 milliards de dollars avaient été déboursés, le produit total au 30 avril 2015 s'élevait à 441,8 milliards de dollars, dépassant les déboursements de 14,1 milliards de dollars, bien que cela incluait 17,7 milliards de dollars en actions AIG non-TARP. Le rapport prévoyait une sortie nette totale de trésorerie de 37,7 milliards de dollars (hors actions AIG non-TARP), en se basant sur l'hypothèse que les fonds des programmes de logement du TARP ( Hardest Hit Fund , Making Home Affordable et refinancement de la FHA) sont entièrement absorbés. La dette est toujours en cours, dont une partie a été convertie en actions ordinaires, d'un peu moins de 125 millions de dollars à 7 000 dollars. Les sommes prêtées à des entités qui ont fait faillite ou sont sorties de la faillite ou de la mise sous séquestre, et dans certains cas, sont fournies. Des sommes supplémentaires ont été radiées, par exemple l'investissement initial du Trésor de 854 millions de dollars dans Old GM.

Le rapport de mai 2015 détaille également d'autres coûts du programme, dont 1,157 milliard de dollars « pour les agents financiers et les cabinets juridiques », 142 millions de dollars pour les services de personnel et 303 millions de dollars pour « d'autres services ».

Les banques qui ont accepté de recevoir des investissements en actions privilégiées du Trésor comprennent Goldman Sachs Group Inc. , Morgan Stanley , JP Morgan Chase & Co. , Bank of America Corp. (qui venait d'accepter d'acheter Merrill Lynch ), Citigroup Inc. , Wells Fargo & Co. , Bank of New York Mellon et State Street Corp. La Bank of New York Mellon doit servir de dépositaire principal supervisant le fonds.

Le Trésor américain tient à jour une liste officielle des bénéficiaires du TARP et des recettes versées au gouvernement sur un site Web du TARP. Il convient de noter que les banques américaines détenues par des étrangers n'étaient pas éligibles. Les bénéficiaires du TARP sont les suivants :

Parmi ces banques, JPMorgan Chase & Co., Morgan Stanley, American Express Co., Goldman Sachs Group Inc., US Bancorp, Capital One Financial Corp., Bank of New York Mellon Corp., State Street Corp., BB&T Corp, Wells Fargo & Co. et Bank of America ont remboursé l'argent du TARP. La plupart des banques ont remboursé les fonds du TARP en utilisant des capitaux levés par l'émission de titres de participation et de dettes non garanties par le gouvernement fédéral. PNC Financial Services, l'une des rares banques rentables sans fonds du TARP, prévoyait de rembourser sa part d'ici janvier 2011, en constituant ses réserves de trésorerie au lieu d'émettre des titres de participation. Cependant, PNC a changé de cap le 2 février 2010, en émettant 3 milliards de dollars d'actions et 1,5 à 2 milliards de dollars d'obligations de premier rang afin de rembourser ses fonds du TARP. PNC a également levé des fonds en vendant sa division Global Investment Services à son rival de la ville, la Bank of New York Mellon .

En janvier 2012, un rapport a révélé qu'AIG devait encore environ 50 milliards de dollars, GM environ 25 milliards de dollars et Ally environ 12 milliards de dollars. Le seuil de rentabilité des deux premières sociétés serait de 28,73 dollars par action contre le prix actuel de l'action de 25,31 dollars et de 53,98 dollars contre le prix actuel de l'action de 24,92 dollars, respectivement. Ally n'était pas cotée en bourse. Les 371 banques qui devaient encore de l'argent sont Regions (3,5 milliards de dollars), Zions Bancorporation (1,4 milliard de dollars), Synovus Financial Corp. (967,9 millions de dollars), Popular, Inc. (935 millions de dollars), First BanCorp de San Juan, Porto Rico (400 millions de dollars) et M&T Bank Corp. (381,5 millions de dollars).

Certains acteurs du secteur financier ont été accusés de ne pas utiliser les dollars prêtés aux fins prévues. D'autres ont encore abusé des investisseurs après l'adoption de la loi TARP en leur disant que leur argent était investi dans le programme de sauvetage financier fédéral TARP et dans d'autres titres qui n'existaient pas. Neil Barofsky , inspecteur général spécial du Troubled Asset Relief Program (SIGTARP), a déclaré aux législateurs : « Une surveillance inadéquate et des informations insuffisantes sur ce que font les entreprises avec l'argent laissent le programme ouvert à la fraude, y compris aux conflits d'intérêts auxquels sont confrontés les gestionnaires de fonds, à la collusion entre les participants et aux vulnérabilités au blanchiment d'argent.

Dans son rapport trimestriel d'octobre 2011 au Congrès, le SIGTARP a fait état de « plus de 150 enquêtes criminelles et civiles en cours ». Le SIGTARP avait déjà obtenu la condamnation pénale de 28 accusés (19 avaient déjà été condamnés à des peines de prison) et des affaires civiles désignant 37 personnes physiques et 18 personnes morales comme accusés. Il avait récupéré 151 millions de dollars et empêché que 553 millions de dollars ne soient versés à la Colonial Bank , qui a fait faillite.

La première affaire de fraude au TARP a été portée par la SEC le 19 janvier 2009 contre Gordon Grigg et sa société ProTrust Management, basés à Nashville. La dernière en date a eu lieu en mars 2010, le FBI affirmant que Charles Antonucci, l'ancien président et directeur général de la Park Avenue Bank, avait fait de fausses déclarations aux régulateurs dans le but d'obtenir environ 11 millions de dollars du fonds.

L'action la plus proche du gouvernement fédéral a été celle des investissements réalisés par la Reconstruction Finance Corporation (RFC) dans les années 1930. La RFC, une agence fondée sous l' administration d'Herbert Hoover en 1932, a accordé des prêts aux banques en difficulté et acheté des actions dans 6 000 banques, pour un total de 1,3 milliard de dollars. Le New York Times, citant des experts financiers le 13 octobre 2008, a noté que « un effort similaire de nos jours, proportionnellement à l'économie actuelle, représenterait environ 200 milliards de dollars ». Lorsque l'économie s'est stabilisée, le gouvernement a vendu ses actions bancaires à des investisseurs privés ou aux banques, et on estime qu'il a reçu à peu près le même montant investi précédemment.

En 1984, le gouvernement a pris une participation de 80 % dans la Continental Illinois Bank and Trust , alors septième banque du pays . Continental Illinois a accordé des prêts aux foreurs pétroliers et aux sociétés de services de l'Oklahoma et du Texas. On estime que le gouvernement a perdu 1 milliard de dollars à cause de Continental Illinois, qui a fini par faire partie de Bank of America .

Les 24 milliards de dollars estimés du coût de la subvention du TARP étaient inférieurs au coût de la crise des caisses d'épargne de la fin des années 1980, même si le coût de la subvention n'inclut pas le coût d'autres programmes de « sauvetage » (tels que les transactions Maiden Lane de la Réserve fédérale et le rachat par le gouvernement fédéral de Fannie Mae et Freddie Mac ). Le coût de la crise des caisses d'épargne s'élevait à 3,2 % du PIB pendant l'ère Reagan/Bush, tandis que le pourcentage du PIB du coût du TARP était estimé à moins de 1 %.

Selon la Réserve fédérale, le but premier du TARP était de stabiliser le secteur financier en achetant des actifs illiquides aux banques et autres institutions financières. Cependant, les effets du TARP ont été largement débattus, en grande partie parce que l'objectif du fonds n'est pas bien compris. Une analyse des présentations aux investisseurs et des conférences téléphoniques des dirigeants d'une vingtaine de banques américaines par le New York Times a révélé que « peu [de banques] citent les prêts comme une priorité. De plus, une écrasante majorité considère le programme comme une manne sans conditions qui pourrait être utilisée pour rembourser la dette, acquérir d'autres entreprises ou investir pour l'avenir. » L'article cite plusieurs présidents de banques déclarant qu'ils considéraient l'argent comme disponible pour des acquisitions stratégiques à venir plutôt que pour augmenter les prêts au secteur privé, dont la capacité à rembourser les prêts était douteuse. Le président de PlainsCapital, Alan B. White, a vu l'injection de liquidités de l'administration Bush comme un « capital d'opportunité », notant : « Ils ne m'ont pas dit que je devais faire quelque chose de particulier avec ça. »

De plus, bien que des fonds du TARP aient été fournis aux sociétés holding bancaires, celles-ci n’ont utilisé qu’une fraction de ces fonds pour recapitaliser leurs filiales bancaires.

De nombreux analystes ont spéculé que les fonds du TARP pourraient être utilisés par des banques plus solides pour acheter des banques plus faibles. Le 24 octobre 2008, PNC Financial Services a reçu 7,7 milliards de dollars de fonds du TARP, puis seulement quelques heures plus tard a accepté d'acheter National City Corp. pour 5,58 milliards de dollars, un montant qui a été considéré comme une bonne affaire. Malgré les spéculations persistantes selon lesquelles davantage de fonds du TARP pourraient être utilisés par des banques grandes mais faibles pour engloutir des petites banques, en octobre 2009, aucune autre prise de contrôle de ce type n'avait eu lieu.

Le Comité sénatorial de surveillance du Congrès créé pour superviser le TARP a conclu le 9 janvier 2009 : « En particulier, le Comité ne voit aucune preuve que le Trésor américain ait utilisé les fonds du TARP pour soutenir le marché immobilier en évitant des saisies immobilières évitables. » Le Comité a également conclu que « bien que la moitié de l'argent n'ait pas encore été reçue par les banques, des centaines de milliards de dollars ont été injectés sur le marché sans aucun effet démontrable sur les prêts. »

Les responsables gouvernementaux qui ont supervisé le plan de sauvetage ont reconnu les difficultés à suivre l’argent et à mesurer l’efficacité du plan de sauvetage.

En 2008, les entreprises qui ont reçu 295 milliards de dollars de fonds de sauvetage ont dépensé 114 millions de dollars en lobbying et en contributions de campagne. Les banques qui ont reçu des fonds de sauvetage ont rémunéré leurs cadres dirigeants à hauteur de près de 1,6 milliard de dollars en 2007, y compris les salaires, les primes en espèces, les options sur actions et les avantages sociaux, notamment l'utilisation personnelle des jets et des chauffeurs de l'entreprise, la sécurité à domicile, l'adhésion à des country clubs et la gestion professionnelle de l'argent. L'administration Obama a promis de fixer un plafond de 500 000 dollars pour les salaires des cadres des entreprises qui reçoivent des fonds de sauvetage, ordonnant aux banques de lier le risque pris à la rémunération des travailleurs en payant tout ce qui dépasse en actions différées. Graef Crystal , ancien consultant en rémunération et auteur de « The Crystal Report on Executive Compensation », a affirmé que les limites de rémunération des cadres étaient « une plaisanterie » et qu'elles « permettent simplement aux entreprises de différer la rémunération ».

En novembre 2011, un rapport a montré que la somme des garanties du gouvernement s'élevait à 7,77 billions de dollars ; cependant, les prêts aux banques ne représentaient qu'une petite fraction de ce montant.

Une étude a révélé qu'une banque typique appartenant à des Blancs avait environ dix fois plus de chances de recevoir de l'argent du TARP dans le cadre du programme CDCI qu'une banque appartenant à des Noirs après avoir contrôlé d'autres facteurs.

Au 31 mars 2009, quatre banques sur plus de cinq cents avaient restitué leurs obligations en actions privilégiées . Aucune des banques cotées en bourse n'avait encore racheté ses bons de souscription détenus par le Trésor américain au 31 mars 2009. Selon les termes de l'investissement du Trésor américain, les banques qui restituent les fonds peuvent soit négocier le rachat des bons de souscription à la juste valeur du marché, soit le Trésor américain peut les vendre à des investisseurs tiers dès que possible. Les bons de souscription sont des options d'achat qui s'ajoutent au nombre d'actions en circulation s'ils sont exercés pour réaliser un profit. L' American Bankers Association (ABA) a fait pression sur le Congrès pour qu'il annule les bons de souscription détenus par le gouvernement, les qualifiant de « frais de sortie onéreux ». Pourtant, si les bons de souscription du programme d'achat de capitaux de Goldman Sachs sont représentatifs, alors ils valaient entre 5 et 24 milliards de dollars au 1er mai 2009. L'annulation des bons de souscription du programme d' achat de capitaux équivaut donc à une subvention de 5 à 24 milliards de dollars au secteur bancaire aux frais du gouvernement. Alors que l'ABA souhaite que les bons de souscription du programme d'achat de capitaux soient radiés par le gouvernement, Goldman Sachs n'est pas de cet avis. Un représentant de Goldman Sachs a déclaré : « Nous pensons que les contribuables devraient s'attendre à un rendement décent sur leur investissement et nous nous réjouissons de pouvoir le leur fournir lorsque nous serons autorisés à restituer l'argent du TARP. »

Au total, les plans de sauvetage du gouvernement américain liés à la crise financière mondiale ont entraîné des sorties de fonds fédéraux (dépenses, prêts et investissements) de 633,6 milliards de dollars et des entrées de fonds (fonds retournés au Trésor sous forme d'intérêts, de dividendes, de frais ou de rachat de bons de souscription d'actions) de 754,8 milliards de dollars, pour un bénéfice net de 121 milliards de dollars. Des sorties de fonds du sauvetage du système financier, 38,7 % sont allées aux banques et autres institutions financières, 30,2 % à Fannie Mae et Freddie Mac , 12,6 % aux constructeurs automobiles et 10,7 % à AIG , les 7,8 % restants étant destinés à d'autres programmes.

Une étude réalisée en 2019 par l'économiste Deborah Lucas et publiée dans l' Annual Review of Financial Economics a estimé que « le coût total direct des renflouements liés à la crise de 2008 aux États-Unis » (y compris le TARP et d'autres programmes) était d'environ 500 milliards de dollars, soit 3,5 % du PIB des États-Unis en 2009, et que « les principaux bénéficiaires directs des renflouements étaient les créanciers non garantis des institutions financières ». Lucas a noté que cette estimation des coûts « contraste fortement avec les récits populaires qui affirment qu'il n'y a eu aucun coût parce que l'argent a été remboursé, et avec les affirmations de coûts se chiffrant en milliers de milliards de dollars ».

Dans une enquête menée en 2012 auprès d'économistes de premier plan par l' Initiative on Global Markets de la Booth School of Business de l'Université de Chicago , les économistes ont généralement convenu que le chômage à la fin de 2010 aurait été plus élevé sans le programme.